Прокурорско-надзорное право как отрасль российского права: понятие и проблемы.

Приемы могут применяться в различной последовательности в зависимости от стоящих перед прокуратурой задач, конкретной обстановки, собственного опыта работы прокурора и от многих других факторов. Более того, приемы, применяемые в ходе, например, одной проверки исполнения законов на месте могут оказаться нерезультативными при проведении другой проверки. Поэтому под тактикой прокурорского надзора понимается совокупность приемов, способов и методов применения каждого правового средства прокурорского надзора.
2.2 Пробелы в прокурорском надзоре
К сожалению, в последние годы в научных исследованиях стало значительно меньше внимания уделяться вопросам теории прокурорского надзора, пробелам прокурорско-надзорного права как отрасли российского права. В свое время российские ученые уделяли этим проблемам достаточно большое внимание, в частности, они рассматривались в работах В. И. Веретенникова, В. М. Грибовского, А. Ф. Кони. Достаточно всесторонне и глубоко пробелы прокурорско-надзорного права и деятельность прокуратуры были рассмотрены в книге известного ученого, профессора Санкт-Петербургского университета, генерал-прокурора и министра юстиции Российской империи Н. В. Муравьева «Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. Прокуратура на Западе и в России». В этой работе обосновывалась особая роль прокуратуры как органа надзора, необходимость этой структуры в системе государственного управления, сопоставлялась и анализировалась деятельность органов прокуратуры во многих государствах. Рассматривая деятельность и особенности организации российской прокуратуры, Н. В. Муравьев писал: «...русская действительность, отражающаяся в законе и еще больше на практике его применения, наложила на русскую прокуратуру настолько своеобразный отпечаток, что в ней, быть может, со временем образуется новый, самостоятельный тип этого учреждения». Однако события конца XIX — начала XX века не способствовали дальнейшему развитию теории прокурорского надзора, формированию прокурорско-надзорного права как отрасли права (12).
Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"» актуализировал вопрос о четком определении статуса прокуратуры. И проблема заключается в первую очередь в конституционном закреплении положения прокурорского надзора. Согласно обновленной редакции п. 1 ст. 1 Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура «осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации». Таким образом, органы прокуратуры стали органами конституционного надзора. Это вносит принципиальные изменения в роль и место прокуратуры в системе органов государства и требует соответствующего изменения в ее статусе, а также коренных изменений в российском законодательстве.
Представляется необходимым выделить в федеральной Конституции специальную главу «Надзор за соблюдением Конституции РФ и действующих на территории РФ законов», в которой должно быть четко определено положение, роль и место прокуратуры в системе государственных органов, определены ее основные полномочия, принципы единства, централизации и независимости и иные ключевые вопросы деятельности органов прокурорского надзора. Кроме того, необходимо принятие Федерального конституционного закона «О прокуратуре РФ» (на основе ныне действующего Федерального закона, но с необходимыми изменениями и дополнениями).
С учетом того, что согласно принципиальным положениям Конституции РФ и федеральному законодательству осуществление уголовного преследования является функцией прокуратуры, следует внести изменения в ст. 93 Конституции РФ и установить, что заключение о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинений в адрес Президента РФ дает Генеральный прокурор РФ, а не суд, поскольку это, по существу, функция обвинения и она не должна осуществляться судом.
Прокурор, осуществляя надзор за соблюдением федеральной Конституции и действующих на территории РФ законов, как никто другой, обладает возможностью на основе анализа практики применения законодательства и состояния соблюдения законности видеть недостатки тех или иных законов либо необходимость законодательного регламентирования возникающих общественных отношений и процессов. Исходя из этого, следует восстановить и закрепить в Конституции РФ право Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов Федерации (в пределах своих полномочий) на законодательную инициативу. Характерно, что в ряде субъектов РФ прокуроры таким правом наделены. Это также повысит ответственность прокуроров за состояние аналитической работы и своевременность предложений, направленных на совершенствование законодательства и укрепление законности.
Необходимо определить характер отношений органов прокуратуры, Генерального прокурора РФ с Конституционным Судом РФ. Действуя на основании закона и осуществляя надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, Генеральный прокурор РФ, несомненно, будет выявлять законодательные акты, которые противоречат Конституции РФ (в том числе через подчиненных ему прокуроров) (14). Разумеется, в необходимых случаях прокурор может принять меры реагирования, предусмотренные законом, например, принести протест на закон субъекта Федерации или направить заявление в соответствующий суд. Но это не всегда возможно, и возникает необходимость обращения в Конституционный Суд РФ. Однако ни ст. 125 Конституции РФ, ни Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде» такого права Генеральному прокурору РФ не предоставляют. Положения же п. 6 ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре РФ» рассматривают частные случаи и не способны заменить пробел в конституционном законодательстве. Таким образом, необходимо внести надлежащие коррективы как в Конституцию, так и в Закон.
Скорейшее решение этого вопроса особенно необходимо в связи с тем, что на органы прокуратуры в настоящее время возложено осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ, а, как показывает практика, наиболее часто нарушающие ее нормы издаются в субъектах Федерации.
Одной из существенных проблем в определении статуса прокурорского надзора и роли прокуратуры в осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов является соотношение судебной власти и прокурорского надзора. С одной стороны, на прокуратуру возложено осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов. В п. 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» нет исключений в части органов, в отношении которых прокуратура осуществляет надзор. Конституция РФ устанавливает, что прокуратура не осуществляет надзор за Федеральным Собранием, Президентом и Правительством РФ. Но если постановления Правительства противоречат Конституции РФ или федеральным законам, Генеральный прокурор РФ вправе обратиться к главе государства со своими соображениями. С другой стороны, в п. 2 ст. 1 названы органы, в отношении которых осуществляются надзорные функции прокуратуры, и среди них не упоминаются органы судебной власти. Такое положение представляется совершенно правильным: рассматривая дело, суд независим и подчиняется только закону, иначе нет правосудия. Несомненно, что прокурор не осуществляет и не должен осуществлять надзор за судом, за его деятельностью. Но вместе с тем суд, осуществляя правосудие, должен действовать в соответствии с законом. Следовательно, при принятии своего постановления суд должен исполнять Конституцию РФ и соблюдать законы, действующие на территории РФ, а если закон не соответствует федеральной Конституции или международным нормам, признанным РФ, он обращается в Конституционный Суд РФ о проверке конституционности закона (7).
Однако судебная практика подтверждает, что все еще не так уж редко встречается принятие судом незаконных и необоснованных решений. Российское законодательство, в том числе Закон «О прокуратуре РФ», предоставляет прокурору право, более того, обязывает его в подобных случаях опротестовывать судебные постановления, т. е. осуществлять надзорные функции независимо от того, в каком порядке приносится протест — кассационном или надзорном. В то же время в Законе «О прокуратуре РФ» говорится об участии прокурора в рассмотрении дел в судах. Следовательно, подчеркивается только процессуальное положение прокурора в процессе, обычно как равноправной стороны.
Действительно, участвуя в процессе, прокурор является равноправной стороной и в ходе процесса не осуществляет надзора за судом. Однако при этом прокурор не перестает быть представителем органа надзора, и в отличие от адвоката он в определенных случаях не только вправе, но и обязан отказаться от обвинения или поддержания предъявленного им иска, если пришел к выводу, что результаты судебного рассмотрения не подтвердили собранных материалов, причем, независимо от позиции лица, в интересах которого предъявлен иск.
Мировой опыт борьбы с преступностью показывает, что положительные результаты могут быть достигнуты только при условии совершенствования профилактики и предупреждения самых разнообразных форм и видов противоправного поведения человека, уяснения механизмов их взаимосвязей и взаимозависимостей. Преступные проявления возникают не на пустом месте, нередко им предшествуют правонарушения, которые не являются криминальными, однако способствуют совершению преступлений, существенно затрагивающих права и свободы граждан, интересы общества и государства (1). В современных условиях только комплексный подход к решению проблемы борьбы с преступлениями и правонарушениями позволяет выявить главные причины ухудшения криминогенной обстановки и разработать необходимые меры по их предупреждению.
Прокуратура в силу своего положения в механизме разделения и взаимодействия властей является наиболее подходящей государственно-правовой структурой, способной должным образом осуществлять координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе не только с преступлениями, но и правонарушениями. И это требует надлежащего законодательного закрепления.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Конституция Российской Федерации (1993 г.) провозгласила, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10).
В системе государственной власти прокуратура Российской Федерации занимает неоднозначное положение. Согласно Федеральному закону прокуратура Российской Федерации представляет единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих, наряду с другими функциями, прежде всего надзор за соблюдением Конституции РФ, и законов, действующих на территории Российской Федерации.
Компетенция прокуратуры по надзору за соблюдением Конституции РФ и законов распространяется на различные субъекты применения законов, которые относятся ко всем выделенным ветвям единой государственной власти. Кроме того, эта компетенция прокуратуры распространяется также и на органы местного самоуправления, которые согласно Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).
В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет: надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.
Федеральным законом на прокуратуру также возложен надзор за:
• исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
• исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
• исполнением законов судебными приставами. Прокуратура осуществляет уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством, а также координацию деятельности правоохранительных органов (15).
Правоохранительные органы при осуществлении ими расследования уголовных дел в соответствии с установленной подследственностью обязаны выполнять согласно закону указания прокурора; оконченные ими расследованием уголовные дела, завершившиеся составлением обвинительного заключения, представляются в суд прокурором, осуществлявшим надзор по этому делу, или вышестоящим прокурором.
Прокуратура обязана информировать контролирующие органы о мерах, принятых ею по представленным материалам, при необходимости вносить предложения по устранению правонарушений и обстоятельств, им способствующих.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Басков В.И. / Курс прокурорского надзора – М.: Зерцало, 2002 – 105с.;
Беркович Е.Ф. / Прокурорский надзор за исполнением законов – М.: 2005 – 367с.;
Винокуров Ю.Е. / Надзор. Курс лекций – М.: 2003 – 518с.;
Дранников В.Н./ Курс лекций по дисциплине прокурорский надзор – Таганрог, 2004 – 117с.;
Дьяченко М.С. / Прокуратура в РФ – М.: 2004 – 305с.;
Закон РФ « О прокуратуре РФ» от 17.01.1992 N 2202-1;
Комментарий к ФЗ «О прокуратуре РФ» - М.: Норма, 2001.;
Козлов А.Ф. / Прокурорский надзор в РФ – Екатеринбург: 2003 – 247с.
Конституция Российской Федерации от 12.12.1993г.;
Петрухин И.Л. / Прокурорский надзор и судебная власть – М.: Проспект – 2004 – 100с.;
Рехлин В.И. / Прокурорский надзор в РФ. Проблемы и перспективы. Правоведение –2000г. №5 – с.154 – 163.;
Смирнов А.Ф. / Прокуратура и проблема управления – М.: 2006 – 405с.;
Сухарев А.Я. / Российский прокурорский надзор – М.: Норма, 2004 – 384с.;
Чувилев А.А. / Прокурорский надзор в РФ – М.: Юрист, 2004 – 385с.;
Чирков В.П. / Прокурорский надзор – М.: 2002 – 305с.













2