Система государственных расходов : правовой аспект

, напр.: ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации; Постановление Правительства Российской Федерации от 26 мая 2008 г. N 392 "О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2008. N 22. Ст. 2573; Постановление Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2005 г. N 239 "Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ" // СЗ РФ. 2005. N 17. Ст. 1571; Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" // СЗ РФ. 2004. N 22. Ст. 2180; Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июня 1998 г. N 600 "Об утверждении программы экономии государственных расходов" // СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3076.);
- в рамках второй группы следует рассматривать нормативные правовые акты, в которых "эффективность использования средств" указывается в качестве обязательного условия расходования публичных средств, и при этом предусматриваются правила, показатели, индикаторы и критерии оценки эффективности публичных расходов;(См., напр.: Указ Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 27. Ст. 3265; Постановление Правительства Российской Федерации от 12 августа 2008 г. N 590 "О порядке проведения проверки инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения" // СЗ РФ. 2008. N 34. Ст. 3916.)
- к третьей группе следует отнести нормативные правовые акты, закрепляющие термин "эффективность использования средств" применительно к осуществлению финансового контроля.(См., напр.: ст. ст. 2, 16 и 17 Федерального закона от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167; п. 7 ст. 13, ст. 14 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" // СЗ РФ. 1999. N 9. Ст. 1096.)
Законодатель, закрепляя принцип эффективности бюджетных расходов, не отграничивает понятия "результативность" и "эффективность" и предусматривает для них общую формулировку, раскрывающую их содержание (ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Кроме того, законодатель не формулирует содержания применяемого понятия "целевое использование средств" (см., например, ст. 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Между тем весьма показательно, что в стандарте, разработанном Счетной палатой Российской Федерации для проведения аудита эффективности публичных расходов, закреплены отдельные термины: "эффективность", "экономичность", "продуктивность", "результативность" и приведены их характеристики.(В частности, в пп. 3.1 п. 3 Стандарта финансового контроля 104 "Проведение аудита эффективности использования государственных средств", утвержденного Коллегией Счетной палаты Российской Федерации 9 июня 2009 г., Протокол N 31К (668), предусмотрено: "Эффективность использования государственных средств характеризуется соотношением между результатами использования государственных средств и затратами на их достижение, которое включает определение экономичности, продуктивности и результативности использования государственных средств" (Государственный аудит. Право. Экономика. 2009. N 2. С. 86 - 96).) Системный анализ законодательства позволяет сказать о наличии минимального набора правовых признаков, при соблюдении которых публичная финансовая деятельность может быть признана эффективной.
Прежде всего, следует сказать о термине, "конкурирующем" с термином "эффективность" в современном российском финансовом законодательстве. Анализ нормативных правовых актов, закрепляющих термин "результативность", позволяет систематизировать их следующим образом:
- нормативные правовые акты, предусматривающие результативность расходов в качестве общего начала расходования средств в нормах-принципах(См., напр.: ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации; Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" // СЗ РФ. 2004. N 22. Ст. 2180.);
- нормативные правовые акты, предусматривающие порядок установления показателей и критериев результативности расходования средств(См., напр.: п. 7 Постановления Правительства Российской Федерации от 13 октября 1999 г. N 1156 "Об утверждении порядка образования и использования внебюджетных фондов федеральных органов исполнительной власти и коммерческих организаций для финансирования научных исследований и экспериментальных разработок" // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5058; Постановление Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2005 г. N 239 "Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ" // СЗ РФ. 2005. N 17. Ст. 1571; Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. N 1065 "О порядке формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями" // СЗ РФ. 2009. N 3. Ст. 383.);
- нормативные правовые акты, предусматривающие порядок подготовки, представления, рассмотрения информации (докладов, отчетов) о планируемых, текущих и (или) конечных результатах расходования средств(См., напр.: п. 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 13 октября 1999 г. N 1156 "Об утверждении порядка образования и использования внебюджетных фондов федеральных органов исполнительной власти и коммерческих организаций для финансирования научных исследований и экспериментальных разработок" // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5058.);
- нормативные правовые акты, предусматривающие индикаторы, показатели, критерии, позволяющие определить степень результативности расходования средств(См., напр.: раздел 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 12 августа 2008 г. N 590 "О порядке проведения проверки инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения" // СЗ РФ. 2008. N 34. Ст. 3916.).
Профессор А.Н. Козырин, указывая на первостепенное значение расходов в публичном финансовом управлении, в отличие от частного, замечает, что величина необходимых доходов устанавливается исходя из размера расходов, а также результатов: "Определяя в приоритетном порядке объем публичных расходов, правительство исчисляет в соответствии с полученными результатами размеры требуемых для финансового равновесия государственных доходов"(Козырин А.Н. Финансовое право и управление публичными финансами в зарубежных странах. М., 2009. С. 22.).
Кроме результативности, к правовым признакам эффективности публичных расходов следует отнести:
- целевой характер расходов (данный признак имеет следующие основные бюджетно-правовые стороны: обоснованность (необходимость) расходов при формировании их классификации; точное соблюдение государственными (муниципальными) органами назначения средств в соответствии с классификацией расходов бюджета; принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств получателями средств бюджета в точном соответствии со сметой, установленными лимитами; направление остатков средств бюджета исключительно на решение задач, нормативно предусмотренных для этого случая в исчерпывающем перечне; нормативное определение порядка возврата публичных средств в случае нарушения условий их предоставления);
- экономность расходов (данный признак имеет следующие основные бюджетно-правовые стороны: ориентированность бюджетного планирования на сокращение издержек, при этом должно обеспечиваться достижение установленного результата в полном объеме (субъекты бюджетного планирования должны обладать полной и достоверной информацией, в том числе о размере средств, достаточном для решения предусмотренных целей и задач); учет субъектами бюджетного планирования возможностей привлечения средств частных инвесторов для решения публичных задач на условиях софинансирования и разработка нормативного правового регулирования в данной сфере; принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств получателями средств бюджета с максимальным снижением издержек (в том числе с передачей несвойственных публичным учреждениям функций иным специализированным организациям); направление неизрасходованных бюджетных средств (остатков средств) на решение задач, предусмотренных законом);
- своевременность расходов (данный признак имеет следующие основные бюджетно-правовые стороны: точное определение субъектами бюджетного планирования сроков расходования публичных средств; соблюдение государственными (муниципальными) органами сроков осуществления публичных расходов; принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств получателями средств бюджета в установленные сроки; своевременное направление остатков средств бюджета на решение задач, предусмотренных законом).
Важно подчеркнуть, что между отдельными правовыми признаками эффективности публичных расходов существуют системные связи. Так, о результативности публичных расходов можно говорить в том случае, если цель предоставления средств достигнута в полном объеме, т.е. ожидаемые установленные результаты соответствуют действительным, фактическим. Целевое расходование средств необходимо для достижения ожидаемого результата. Кроме того, даже если по итогам исполнения отдельного расходного обязательства установленный результат достигнут, но не соблюдалось целевое назначение бюджетных средств, то это создает дополнительные риски неполного финансового обеспечения других расходов и вследствие этого - недостижения их результативности. Экономность расходования средств важна для финансового обеспечения расходных обязательств, что имеет существенное значение для достижения целей их предоставления (т.е. результативности публичных расходов). Кроме того, соблюдение сроков расходования публичных средств влияет на реализацию такого правового признака, как целевой характер - нарушение сроков влечет отступление от назначения средств.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итог работы можно сделать следующие выводы:
Планирование бюджетных ассигнований должно занимать значимое место в составлении проекта бюджета (бюджетов). При этом, как указывает Д.А. Никончук, поскольку определение состава принимаемых обязательств и объемов их бюджетного финансирования в ряде публично-правовых образований имеет политический подтекст, правовое регулирование методологии распределения бюджетных ассигнований из бюджета принимаемых обязательств выходит за пределы компетенции финансовых органов. По справедливому мнению автора, эту особенность требуется учесть в бюджетном законодательстве, предоставив право высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местной администрации определять орган, уполномоченный устанавливать методологию планирования бюджетных ассигнований в части принимаемых обязательств.(Никончук Д.А. Проблемы совершенствования правового механизма составления и рассмотрения проекта федерального бюджета // Законодательство. 2010. N 6. С. 25.)
Непосредственный механизм расходования бюджетных средств принято рассматривать через бюджетное финансирование. Бюджетное финансирование - это система безвозвратного отпуска денежных средств из государственного бюджета предприятиям, организациям и учреждениям на покрытие расходов, связанных с их хозяйственной, социально-культурной и иной деятельностью.
Регулирование правоотношений по исполнению расходов бюджета осуществляется в первую очередь БК РФ, в соответствии с которым исполнение бюджета по расходам предусматривает следующие этапы: принятие обязательств; подтверждение денежных обязательств; санкционирование оплаты денежных обязательств; подтверждение исполнения денежных обязательств (ст. 219 БК РФ).
Таким образом, можно сделать определенные выводы относительно содержания института государственных расходов.
1. Государственные расходы - денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение деятельности государства, т.е. в данном аспекте речь идет о финансировании потребностей, связанных с осуществлением государственных функций, направленных на удовлетворение публичного интереса.
2. Государственным расходам в рамках правового регулирования придается определенная форма (т.е. государственные расходы формируются) в виде расходных обязательств.
3. В свою очередь, конкретным способом в механизме функционирования государственных расходов, т.е. затрат денежных средств в публичных интересах, являются бюджетные ассигнования. Непосредственным средством осуществления государственных расходов является бюджетное финансирование.













СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативно-правовые акты
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 03.12.2011) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2012) // "Собрание законодательства РФ", 03.08.1998, N 31, ст. 3823.
Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 30.11.2011) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм. и доп., вступающими в силу с 15.01.2012) // Российская газета, N 206, 19.10.1999.
Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ (ред. от 12.12.2011) "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2012) // Российская газета, N 163, 28.07.2005.
Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 25.05.2009 "О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах" // Парламентская газета, N 28, 29.05.2009.
Литература
Бабкова Ю.Б. Наука финансового права - о бюджетных расходах // Финансовое право. 2009. N 9.
Финансовое право: учебник / А.Р. Батяева, К.С. Бельский, Т.А. Вершило и др.; отв. ред. С.В. Запольский. 2-е изд., испр. и доп. М.: КОНТРАКТ, Волтерс Клувер, 2011.
Боженок С.Я. Некоторые теоретические и экономические предпосылки осуществления государством хозяйственной деятельности // Финансовое право. 2010. N 10.
Борисов А.Н., Краев Н.А. Комментарий к Федеральному закону "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (постатейный). 5-е изд., перераб. и доп. М.: Деловой двор, 2009.
Васильева М.В. Тенденции развития системы государственного финансового менеджмента в России // Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2010. N 11.
Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России: политический аспект. М.: Юристъ, 2005.
Конюхова Т.В. Бюджетное право как подотрасль финансового права // Журнал российского права, 2009, N 4.
Никончук Д.А. Проблемы совершенствования правового механизма составления и рассмотрения проекта федерального бюджета // Законодательство. 2010. N 6.
Пешкова Х.В. Принципы бюджетного права и бюджетное устройство России // Финансовое право. 2010. N 11.
Хейне П., Боуттке П., Причитко Д. Экономический образ мышления. М.; СПб.; Киев, 2007.
Черноверхский А.М. Особенности осуществления публичных расходов на поддержание стабильности банковской системы в Российской Федерации // Банковское право. 2010. N 2.
Шарандина Н.Л. Бюджетная политика как категория бюджетного права: к постановке вопроса // Финансовое право. 2011. N 11.













29