Ограничения связанные с государственной службой

Так, при назначении таких наказаний, как обязательные работы, заключающиеся в выполнении осужденным в свободное от основной работы или учебы время бесплатных общественно полезных работ, штраф, наличие работы у гражданского служащего в виде исполнения обязанностей по должности государственной гражданской службы в соответствии с должностным регламентом является решающим обстоятельством при определении вида наказания.
Представляется, однако, что с такой аргументацией согласиться нельзя. Установление ограничений приема на государственную службу судимых лиц, как уже отмечалось, вообще не имеет отношения к наказанию лица, а направлено на защиту публичных интересов. Другими словами, это ограничение является не частью уголовного наказания за совершение преступления, а административно-предупредительной мерой. Использование его, с точки зрения защиты аппарата государства от криминогенных рисков, представляется вполне оправданным. Безусловно, здесь допускается дополнительное ограничение прав и свобод личности, и, более того, имеет место определенное отступление от принципа презумпции невиновности (как, собственно, и в некоторых других случаях установления ограничений, связанных с государственной и муниципальной службой), однако, с нашей точки зрения, публичный интерес здесь должен превалировать над частным.
Более того, в некоторых аспектах такое ограничение, по нашему мнению, должно быть усилено. Речь, в частности, идет о возможности его частичного распространения на лиц, совершивших преступления за пределами территории РФ. В связи с этим уместно рассмотреть следующую ситуацию.
В январе 2008 г. гражданин РФ Виталий Калоев, отбывший наказание в швейцарской тюрьме за убийство авиадиспетчера швейцарской компании "Скайгайд" (SkyGuide) Петера Нильсена и освобожденный досрочно Верховным Судом Швейцарии, был назначен заместителем министра строительства и архитектуры Республики Северная Осетия - Алания. В соответствии с законодательством Республики Северная Осетия - Алания должность заместителя министра строительства и архитектуры Республики Северная Осетия - Алания относится к должностям государственной гражданской службы. И тем не менее В. Калоев, имеющий неснятую и непогашенную судимость, был на нее назначен. Было ли в этом случае допущено нарушение федерального законодательства? Формально-юридически - нет. Правомерность назначения В. Калоева на должность заместителя министра объяснялась тем, что по российским законам лицо признается судимым только в случае его осуждения российским судом. В. Калоев же был осужден судом Швейцарии, следовательно, в России судимость у него не возникла.
На первый взгляд, все выглядит правильно. В то же время заметим, что ФЗ от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" ничего не говорит об осуждении именно российским судом как условии ограничения права на доступ к государственной службе. В принципе это логично, ведь "судимость" - понятие не административно-правовое, а уголовно-правовое. Однако, обратившись к уголовному закону, мы видим, что он также не содержит прямого указания на осуждение на территории России как условие возникновения судимости. Тем не менее в науке и практике уголовного права это в большинстве случаев аксиома. Объяснить такую позицию достаточно просто: уголовное (да и уголовно-процессуальное) законодательство разных государств отличается. Деяние, признаваемое преступным в иностранном государстве, может не считаться преступлением в России, и наоборот. Нередко не совпадают возраст привлечения к уголовной ответственности, сроки давности, обстоятельства, исключающие преступность деяния, смягчающие и отягчающие обстоятельства и т.д.
Правда, здесь надо отметить, что в практике можно встретить примеры, когда осуждение лица судом иностранного государства могло иметь определенные правовые последствия и на территории РФ. Нельзя в связи с этим не отметить, что в некоторых договорах РФ о правовой помощи по уголовным делам предусматривается обязанность договаривающихся сторон представлять друг другу по просьбе сведения о судимости лиц, осужденных ранее их судами, если эти лица привлекаются к уголовной ответственности на территории запрашивающей договаривающейся стороны.
Однако, как видно, эти случаи касаются, во-первых, лишь учета факта судимости привлекаемого к ответственности лица при назначении уголовного наказания, а не распространения на него всех правовых последствий судимости; во-вторых, что самое важное, затрагивают лишь ситуации, когда между РФ и иностранным государством (иностранными государствами) заключен международный договор о правовой помощи, который, как известно, согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ имеет большую юридическую силу, чем федеральный закон, в том числе и кодифицированный. В отсутствие же такого договора российский правоприменитель при решении вопроса о наличии или отсутствии судимости просто не может руководствоваться приговором, вынесенным в рамках другой правовой системы.
Однако будет ли верным подобный подход в рамках не уголовного, а административного законодательства? Ответ на этот вопрос по меньшей мере неочевиден. Цель рассматриваемого ограничения состоит в недопуске лиц с криминальным прошлым к профессиональной деятельности, имеющей важное значение для всего общества. Полностью игнорируя решение суда иностранного государства о привлечении конкретного лица к уголовной ответственности даже в тех случаях, когда совершенное им деяние подпадает под признаки преступления, предусмотренного российским уголовным законом, мы тем самым это ограничение отчасти девальвируем.
Представляется, что в настоящее время требуется расширить и изменить сферу действия ограничения, связанного с недопущением к государственной и муниципальной службе граждан, имеющих судимость. С одной стороны, на наш взгляд, целесообразно сохранить его только для лиц, имеющих неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных преступлений, и лиц, осужденных к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной или муниципальной службы. С другой - распространить на лиц, имеющих неснятую или непогашенную судимость при осуждении за совершение умышленных преступлений за пределами территории РФ, в случаях, если соответствующее деяние признается преступным в соответствии с законодательством РФ. Нетрудно предсказать, что такое изменение вызовет серьезные трудности, связанные с решением вопроса о квалификации по российским законам деяний лиц, имеющих судимость и осужденных иностранным судом. Однако разрешать их с точки зрения публичных интересов необходимо.
Заключение
Исходя из этого, охранительные служебные отношения возникают при разрешении служебных споров и конфликтов, несоблюдении государственным или муниципальными служащими установленных ограничений, нарушении запретов, неисполнении или ненадлежащем исполнении возложенных на них обязанностей и привлечении их к юридической ответственности.
Закрепление конкретных ограничений, запретов и служебных обязанностей государственных и муниципальных служащих имеет различные основания, хотя и преследует в конечном счете одну цель - обеспечение служебных правоотношений. Так, например, в настоящее время на всех государственных служащих распространяются ограничения, предусмотренные ст. 16 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". По своей сути эти ограничения представляют собой обстоятельства, при наличии которых служебное правоотношение не может возникнуть, а возникшее должно быть прекращено. Недопустимость существования служебных правоотношений при наличии указанных обстоятельств обусловливается тем, что в такой ситуации возникает реальная угроза отклонения служебных правоотношений от нормального режима реализации. Основания этого различны. Так, ограничения, предусмотренные ст. 16 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", могут быть подразделены на следующие группы:
- обусловленные невозможностью нормального исполнения своих обязанностей государственным служащим по состоянию здоровья (п. 1 и 4 ч. 1 ст. 16);
- обусловленные невозможностью нормального исполнения своих обязанностей государственным служащим в силу отказа от прохождения определенных процедур (п. 3 ч. 1 ст. 16);
- обусловленные утратой доверия к государственному служащему в силу совершения им каких-либо противоправных деяний (п. 2, 8 - 10 ч. 1 ст. 16);
- обусловленные возникновением (возможностью возникновения) частного интереса (п. 5 ч. 1 ст. 16);
- обусловленные возникновением (возможностью возникновения) иного публичного интереса (п. 6 и 7 ч. 1 ст. 16).
Значительная часть ограничений, запретов и обязанностей, направленных на обеспечение служебных правоотношений, имеют антикоррупционную направленность. Так, из указанных выше ограничений в той или иной степени на противодействие коррупционным проявлениям на государственной и муниципальной службе направлены предусмотренные п. 2, 5, 8 - 10 ч. 1 ст. 16 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации".
Библиография
Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ).
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. №195- ФЗ. Российская газета, № 256, 31.12.2001.
Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 25. Ст. 2954.
Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации". Российская газета, N 104, 31.05.2003.
Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Российская газета, N 162, 31.07.2004.
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Российская газета, N 202, 08.10.2003.
Федеральный закон от 31.07.1995 N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации". Российская газета, N 149, 03.08.1995. Утратил силу.
Указ Президента РФ от 04.04.1992 N 361 "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы". Российская газета, N 80, 07.04.1992. Утратил силу.
Указ Президента РФ от 22.12.1993 N 2267 "Об утверждении Положения о федеральной государственной службе". Российская газета, N 236, 24.12.1993. Утратил силу.
Адарчева Л.С. Государственная служба в Российской Федерации (концепция и программа реформы) // Вестник государственной службы. 2003. N 9.
Астанин В.В. Коррупция и борьба с ней в России второй половины XVI - XX вв. (криминологическое исследование): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001.
Граждан В. Д. Государственная гражданская служба. М: Юрайт, 2011.
Гришковец А.А. Законодательное регулирование государственной службы в странах Балтии // Журнал российского права. 2011. N 4.
Государственная служба в странах основных правовых систем мира. Том 1 / Под ред. А. Демина. М.: Книгодел, 2010.
Демин А. А. Государственная служба в Российской Федерации. М: Юрайт, 2012.
Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. С.Е. Чаннова. М.: Ось-89, 2010.
Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и законодательству о гражданской службе зарубежных государств / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. М.: МЦФЭР, 2009.
Куплеваский Н. О. Государственная служба в теории и в действующем праве Англии, Франции, Германии и Цислейтанской Австрии. М: Книга по Требованию, 2012.
Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2008.
Мельников В.П., Нечипоренко В.С. Государственная служба в России. М., 2008.
Миннигулова Д.Б. Государственная гражданская служба на основе служебного контракта. М: КноРус, 2011.
Наймушин С.В. Ограничения и запреты на государственной гражданской службе (правовые вопросы) // Чиновник. 2008. N 4 (38).
Нелидов Н. К. Юридические и политические основания государственной службы М.: Норма, 2012.
Нечаева Т. В., Кирилин А. В. Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации". М: Деловой двор, 2012.
Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации // Государство и право. 2008. N 9.
Адарчева Л.С. Государственная служба в Российской Федерации (концепция и программа реформы) // Вестник государственной службы. 2003. N 9. С. 5.
Демин А. А. Государственная служба в Российской Федерации. М: Юрайт, 2012. С. 98.
Полное собрание законодательства Российской империи. Т. IV. N 2559.
Цит. по: Граждан В. Д. Государственная гражданская служба. М: Юрайт, 2011. С. 109.
Мельников В.П., Нечипоренко В.С. Государственная служба в России. М., 2008. С. 103.
Нелидов Н. К. Юридические и политические основания государственной службы М.: Норма, 2012. С. 56.
Там же.
Собрание узаконений Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. 1918. N 56. Ст. 615.
Собрание узаконений Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. 1923. N 1. Ст. 8.
Астанин В.В. Коррупция и борьба с ней в России второй половины XVI - XX вв. (криминологическое исследование): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 142.
Нечаева Т. В., Кирилин А. В. Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации". М: Деловой двор, 2012. С. 49.
Указ Президента РФ от 04.04.1992 N 361 "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы". Российская газета, N 80, 07.04.1992. Утратил силу.
Указ Президента РФ от 22.12.1993 N 2267 "Об утверждении Положения о федеральной государственной службе". Российская газета, N 236, 24.12.1993. Утратил силу.
Федеральный закон от 31.07.1995 N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации". Российская газета, N 149, 03.08.1995.
Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ).
Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2008. С. 230 - 231
Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Российская газета", N 162, 31.07.2004,
Козбаненко А.А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих (теоретико-административные аспекты): Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2003. С. 196.
Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации // Государство и право. 2008. N 9. С. 22 - 24.
Куплеваский Н. О. Государственная служба в теории и в действующем праве Англии, Франции, Германии и Цислейтанской Австрии. М: Книга по Требованию, 2012. С. 67.
Там же. С. 69.
Государственная служба в странах основных правовых систем мира. Том 1 / Под ред. А. Демина. М.: Книгодел, 2010. С. 71.
Там же. С. 73.
Ст. ст. 2.4, 2.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: Федер. закон от 30 дек. 2001 г. N 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1. Ст. 1.
Там же.
Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 25. Ст. 2954.
Статья 292 Уголовного кодекса Российской Федерации.
Миннигулова Д.Б. Государственная гражданская служба на основе служебного контракта. М: КноРус, 2011. С. 102.
Указ Президента РФ от 05.06.2003 N 613 "О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ". Российская газета, N 112, 11.06.2003.
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 N 174-ФЗ. Российская газета, N 249, 22.12.2001.
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Российская газета, N 202, 08.10.2003.
Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. С.Е. Чаннова. М.: Ось-89, 2010. С. 230 - 231.
Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и законодательству о гражданской службе зарубежных государств / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. М.: МЦФЭР, 2009. С. 510.
Гришковец А.А. Законодательное регулирование государственной службы в странах Балтии // Журнал российского права. 2011. N 4. С. 108.
Наймушин С.В. Ограничения и запреты на государственной гражданской службе (правовые вопросы) // Чиновник. 2008. N 4 (38).
Цит. по: Демин А. А. Государственная служба в Российской Федерации. М: Юрайт, 2012. С. 92.
Договор между Российской Федерацией и Азербайджанской Республикой о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Москва, 22 декабря 1992 г.); Договор между Российской Федерацией и Республикой Кыргызстан о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Бишкек, 14 сентября 1992 г.); Договор между Российской Федерацией и Литовской Республикой о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Вильнюс, 21 июля 1992 г.).












2