Предоставление государственных и муниципальных услуг

1. Соотношение понятий государственная услуга и государственная сервис
Под «услугой» обычно понимается вид полезной деятельности, не создающей материальных ценностей или самостоятельного материального продукта. Согласно ГОСТ Р 50646–2012 «Услуги населению. Термины и определения», вступившему в силу с 1 января 2014 г., и международному стандарту ИСО 9004–2 под услугой понимается результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также собственной деятельности исполнителя услуг по удовлетворению потребности потребителя услуг.
Отсутствует единство и в понятийном аппарате даже на федеральном уровне. Например, между Бюджетным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 27.07.2010 № 210-ФЗ выявляется различное понимание государственной услуги, о чем не раз упоминали исследователи [6]. Так, статья 6 Бюджетного кодекса РФ «государственные (муниципальные) услуги (работы)» определяет как «услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами». Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ обозначает государственную услугу как «деятельность по реализации функций, соответственно, федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги». Таким образом в первом случае законодатель отражает частноправовую природу участия государства, лежащую в плоскости гражданско-правовых отношений. Во втором случае речь идет уже о публичной сущности государственных услуг и, соответственно, правообязывающей сфере административного права.
Сервис – это оказание услуг. В современной экономике услуга обычно противопоставляется товару. Услуга – это любое мероприятие или выгода, которые одна сторона может предложить другой и которые в основном неосязаемы и не приводят к завладению чем-либо.
Итак, государственный сервис может быть представлен портал государственных услуг, иные интернет ресурсы по предоставлению государственных и муниципальных услуг. А государственные услуги – собственно тот перечень возможностей, которые этот сервис может предоставить гражданам.
2. трансакционные и трансформационные государственные услуги/ Государственные услуги и функции
“Трансакционные издержки - это затраты, связанные с проведением обменов, издержки связанные с выполнением трансакционной функции. Трансформационные издержки - это затраты, связанные с преобразованием материальных затрат в конечную продукцию” . Иными словами, трансформационная деятельность направлена на физическое изменение материи с целью производства продукта определенной ценности. Трансакционная деятельность не связана с производством - она обеспечивает передачу прав собственности, охрану этих прав. Когда производитель или потребитель товара прибегает к помощи посредника, их “трансакционные издержки, которые результируются в обмене рыночного товара или услуги, являются закупкой “трансакционных услуг”. Трансакционные услуги - заметный элемент трансакционных издержек”. трансакционная услуга - это услуга, удовлетворяющая потребности внутрифирменного и рыночного взаимодействия, обеспечивающего движение экономических благ. Все услуги, предназначенные исключительно для частных лиц, в состав которых входят социальные услуги, бытовые услуги и услуги культуры, относятся к трансформационному сектору. В то же время услуги, предназначенные исключительно для производителей, а именно управленческие услуги, являются трансакционными услугами.
Во-первых, дифференциация на государственные услуги и государственные функции связана не с целью разделения функций органов власти на две группы (по инициативе и под контролем граждан, по инициативе и под контролем государства), а с возможностью использования в отношении определенной группы публичных функций органов власти рыночных механизмов организации, управления и саморегулирования как более эффективных средств организации и контроля публичной деятельности.
Во-вторых, законодательным критерием разделения понятий государственной услуги и функции могут выступать совокупная группа оснований дифференциации, а именно наличие контрольно-надзорных полномочий, а также частного и публичного интересов. Однако при наличии совпадающих признаков функция органа власти должна быть отнесена исключительно к государственной функции, поскольку интересы общественной безопасности стоят выше отдельно взятого личного интереса гражданина. В-третьих, необходимо внесение законодательных изменений в понятийный аппарат Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ и постановления Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373 с целью уточнения категорий «государственная услуга» и «государственная функция». Это позволит разрешить практическую проблему системных законотворческих ошибок, которые допускаются при создании административных регламентов в части порядка предоставления государственных услуг и осуществления государственных функций.

2. Л.Ш. Лозовский, Б.А. Райзберг, А.А. Ратновский указывают на то, что в настоящее время термин «непроизводственная сфера» изымается из научного употребления и заменяется понятием «социальная или социально-культурная сфера»
Непроизводственная сфера - понятие, утвердившееся и широко использовавшееся в отечественной литературе советского периода. Большой энциклопедический словарь предлагает следующее определение: «условное наименование отраслей экономики, результаты деятельности которых принимают форму услуг; социальная инфраструктура общества». В соответствии с общесоюзным классификатором отраслей народного хозяйства в состав непроизводственной сферы включались «виды деятельности, в процессе которых не создаются материальные блага (жилищно-коммунальное хозяйство; непроизводственные виды бытового обслуживания населения; здравоохранение, физическая культура и социальное обеспечение; народное образование; культура и искусство; финансы, кредит, страхование и пенсионное обеспечение; управление; общественные объединения)».
При рассматрению сервиса с позиций предприятий-производителей речь идет, прежде всего, о потребительских товарах и работе предприятий розничной торговли. Стоит отметить, что гарантийное обслуживание и гарантийный ремонт могут являться элементами сервиса. Сам сервис представляет собой специфические услуги, объектом которых является не человек-потребитель, а товар. Таким образом, понятие «сфера сервиса» применимо к той части сферы услуг, которая связана с производством, оказывающим нематериальные услуги.
«…последнее, сохраняя указание на специфику данной сферы, одновременно подчеркивает ее социальную направленность, что созвучно усилению этого процесса в общественном производстве». Однако недопустимо отождествление «непроизводственной сферы» и «социальной сферы» на основании только того, что последнее словосочетание звучит гораздо чаще в повседневной жизни. Все авторы сходятся в том, что основой непроизводственной сферы является создание нематериального продукта, но в отношении отраслевой составляющей непроизводственной сферы нет единого мнения. Данные противоречия объясняются разделением труда в обществе. Разнообразные виды деятельности нередко сосуществуют, переплетаясь в рамках отдельного звена экономики и тем более в рамках отраслей. В представленных отраслевых составляющих непроизводственной сферы выборка отраслей определялась не только нематериальным характером производства, но и рядом других признаков: прямым воздействием на потребителя; услугами, оказываемыми населению, и т. д. В то же время классификация непроизводственной сферы должна быть построена исходя из наличия в народном хозяйстве материального (производственной сферы) и нематериального (непроизводственной сферы) производства. Основой разграничения должен стать характер общественного разделения труда, участие в создании совокупного общественного продукта и национального дохода. К сфере материального производства относятся: промышленность, сельское хозяйство, лесное хозяйство, рыбное хозяйство, транспорт и связь, строительство, торговля и общественное питание, материально-техническое снабжение и сбыт, заготовки, информационно-вычислительное обслуживание, операции с недвижимым имуществом, общая коммерческая деятельность по обеспечению функционирования рынка, геология и разведка недр, геодезическая и гидрометеорологическая службы, прочие виды деятельности сферы материального производства. Разграничение производственной и непроизводственной сфер необходимо для установления народнохозяйственных пропорций и определения эффективности общественного производства. Таким образом, непроизводственную сферу можно определить как сферу, объединяющую виды деятельности, в процессе которых не создаются материальные блага. Отраслевой состав непроизводственной сферы определен действующим ОКОНХ.

3. Как соотносятся понятия государственная услуга и социальная услуга
Одна и та же услуга может в ряде случаев являться и государственной, и публичной, и социальной. Государственная услуга, в первую очередь, характеризует субъекта, оказывающего услугу: это всегда государственные органы. Органы местного самоуправления могут оказывать аналогичные государственным услуги, но, строго говоря, такие услуги не могут рассматриваться как государственные, исходя из конституционного статуса органов местного самоуправления.
Термин "публичные услуги" гораздо шире "государственных услуг", их могут оказывать и государственные, и негосударственные структуры, но главное, что их объединяет, - это заинтересованность общества в их выполнении, общественный интерес, социальная значимость. Кто будет выполнять такие услуги - вопрос зачастую для потребителя вторичный, решение которого зависит от целого ряда обстоятельств, при этом одним из основных критериев здесь является эффективность исполнения услуг. В литературе приведены следующие признаки публичных услуг:
1) они обеспечивают деятельность общезначимой направленности;
2) имеют неограниченный круг субъектов, пользующихся ими;
3) осуществляются либо органом государственной и муниципальной власти, либо другим субъектом;
4) основываются как на публичной, так и на частной собственности .
Ст. 3 Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации"
2) социальная услуга - действие или действия в сфере социального обслуживания по оказанию постоянной, периодической, разовой помощи, в том числе срочной помощи, гражданину в целях улучшения условий его жизнедеятельности и (или) расширения его возможностей самостоятельно обеспечивать свои основные жизненные потребности;
Ст.2 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" от 27.07.2010 N 210-ФЗ (последняя редакция)
государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - государственная услуга), - деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги;
Основное и кардинальное различие – поставщик предоставляемых услуг, при котором поставщик социальных услуг - юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы и (или) индивидуальный предприниматель, осуществляющие социальное обслуживание, а при государственной услуге поставщиком является федеральный орган власти.

4. Проблемы измерения качества предоставления государственных и муниципальных услуг
Прежде всего – это сама сфера предоставления государственных услуг, структура которой в виду бюрократизации крайне медленно реформируется и реорганизуется. Ее невозможность быстрой адаптации отрицательно сказывается на эффективности работы органов государственных услуг.
В связи с этим особую актуальность приобретает проблема разработки и внедрения единого механизма контроля деятельности органов государственной власти, который бы не только оценивал непосредственно сам процесс реализации предоставления услуг и четкое следование принятым законопроектам, но и позволил бы наладить обратную связь с потребителями.
На сегодняшний день в Российской Федерации не существует единой системы оценки работы органов, предоставляющих государственные услуги, поэтому зачастую регионы создают свой механизм оценки эффективности и качества в сфере органов исполнительной власти, что позволяет утверждать о невозможности сравнения результатов измерения в данной сфере. Это связано с тем, что при разработке данных механизмов каждый регион разрабатывал свою собственную модель оценки.
Данная методика позволяет измерять эффективность и качество услуг, предоставляемых государственными органами физическим и юридическим лицам. Оцениваются услуги, указанные в Реестре государственных услуг, утвержденном Постановлением Правительства Республики Казахстан (в том числе услуги, предоставляемые в электронном формате).
Методика оценки качества оказания услуг базируется на выделении ряда критериев, являющихся составляющими измеряемого понятия. Для измерения каждого критерия разработана своя формула, на основании которой определяется показатель и выставляется эквивалентный ему балл. Данная методика позволяет сравнивать данные по разным регионам.
Одной из основных проблем, с которой сталкиваются специалисты по разработке механизма оценки качества государственных услуг, является отсутствие единого определения самого понятия «качество».
Международный стандарт ИСО 8402-94 определяет понятие «качество» как степень ожиданий потребителей [3]. В ГОСТе Р 50646-2012 это понятие рассматривается через призму услуги и определяется как общая совокупность технических и эксплуатационных характеристик, посредством которых услуга отвечает нуждам потребителя.
Существует подход, в рамках которого понятие «качество» разделяется на две основные составляющие: качество реализации услуги и качество обслуживания потребителей. Первая составляющая совмещает в себе как требования