Средние и малые города в системе расселениы

То есть, суть реформы была та же, что и в 2008 – 2010 годах, только реализована она была другим способом. Таким образом, получается, что и упразднение, и последующее воссоздание ГО на территории Калининградской области имело своей целью оптимизацию процессов взаимодействия местных и региональных властей и на реальное благосостояние территорий повлияло неоднозначно.Если же в Калининградской области постоянно проводилось то упразднение, то создание ГО, то в следующем регионе, Нижегородской области, число ГОв последние пятнадцать лет практически неуклонно росло. Так, в 2004 в регионе было всего 4 городских округа, а в 2019 их число достигло уже 15.В субъекте также преобладают ГО «уездного» подтипа: всего к ним относится 11 ГО из 15, тогда как к «поместным» ГО можно отнести только один округ, а к «острожным» – 3.Ситуация с транспортной доступностью здесь также хуже: из обследованных населенных пунктов всего 38,2% обладают нормальной доступностью, тогда как численность населенных пунктов с затрудненной и критической доступностью составляет 28,6% и 33,2%, соответственно. Дорожная сеть также развита хуже: на 1 км2 приходится 134 метра дорог.Последствия постоянных преобразований ГО в Нижегородской области хорошо видны на примере Семеновского и Сокольского ГО.В случае Семеновского ГО, при площади города всего в 14 км2 территория округа составляет целых 3891 км2. Помимо огромной площади, можно обратить внимание на количество населенных пунктов, входящих в состав округа. Так, если в Калининградской области встречались сверхмалые ГО, состоящие всего из трех населенных пунктов, то в Семеновском ГО их число достигает 192. Причем многие населенные пункты находятся, как и в случае с Электросталью и Ногинском, намного ближе к центру соседнего муниципалитета. Так, поселок городского типа Сухобезводное находится на расстоянии около 38 км от центра ГО и 19 км от поселка Красные Баки (центр одноименного МР), что хорошо видно на карте. Если учитывать тот факт, что Сухобезводное является самым крупным после Семенова населенным пунктом городского округа(6009 человек по данным БД ПМО на 2017 год), то оно потенциально могло бы стать центром отдельного муниципального района, в особенности учитывая тот факт, что меньшие по размеру поселения иногда делают даже центрами средних и малых городов.Исходя из описанного выше, возникает вопрос, по какой причине Семеновский МР был преобразован в городской округ. Исследованием данного вопроса занимались участники выездной экспедиции, организованной кафедрой местного самоуправления департамента государственного и муниципального управления факультета социальных наук НИУ ВШЭ в октябре 2018 года. Согласно данным из интервью, полученным в ходе исследования, объединение Семеновского муниципального района и поселений из его состава в городской округ в 2010 году было во многом инициировано и поддержано властями, которые стремились: 1) снизить издержки управления ликвидировав поселенческие администрации; 2) повысить доходы муниципалитетов путем участия в федеральных программах; 3) улучшить состояние инфраструктуры малых поселений за счет создания единого бюджета [52]. То есть, цели создания ГО были схожи с целями, декларируемыми в Калининградской области. Интересно, что в интервью с сотрудниками администрации ГО, те отмечали те же проблемы, что и сотрудники администраций ГО Калининградской области[2]. По результатам опросов жителей города их положение после создания ГОтакже не улучшилось. Так, ряд граждан отмечали, что упрощение административных взаимодействий между территориальными отделами администрации (бывшими администрациями поселений) привело лишь к тому, что ресурсы начали только сильнее перетекать из малых населенных пунктов в город Семенов [13].Однако если в ситуации с Семеновым видится нерациональным передача городскому округу больших площадей «лишней» земли, то в случае Сокольского ГО не вполне понятно, почему данное муниципальное образование вообще имеет такой статус. Центром округа выступает даже не город, а рабочий поселок Сокольское с численностью населения всего 6054 человека (по данным БД ПМО на 2017 год), который до 1938 года вовсе имел статус села, а, значит, не являлся даже историческим центром данного района. ГО имеет в своем составе еще большее количество населенных пунктов, а именно 243. Большинство из них составляют деревни, многие даже не имеют постоянного зарегистрированного населения (по данным Всероссийской переписи населения 2010 года). Сельское население по данным все той же переписи преобладает над городским: 7989 человек против 6410. О низкой степени урбанизированности местности говорит также слабая развитость дорожной сети: всего 90,7 м на км2. Наконец, Сокольский городской округ менее населен, чем, например, находящийся также в Нижегородской области Ковернинский муниципальный район. В МР при площади в 2339,8 км2 проживает 18597 человек, тогда как в рассматриваемом ГО при площади в 1981,4 км2 население составляет 13136 человек (по данным БД ПМО на 2017 год).В третьем регионе-лидере по числу изменении, Ставропольском крае, также преобладают городские округа «уездного» подтипа. К ним относится 10 из 17 ГО; «поместными» являются 3, а «острожными» – 4. 45,7% населенных пунктов находятся в зоне нормальной транспортной доступности, 22,6% труднодоступны и 31,6% имеют критическую доступность. На 1 км2 площади приходится 143 метра основных дорог.Интересно, что, в отличие от предыдущего примера, количество средних и малых городов здесь увеличивалось не постепенно, а скачкообразно. Так, с 2017 по 2019 года количество ГО здесь выросло почти вдвое. Как отмечалось в прессе, подобная поспешность внедрения реформ была вызвана желанием сократить в экстренном порядке бюджетные средства, затрачиваемые на содержание местных должностных лиц. Так, в интервью с корреспондентами газеты «Аргументы и факты» 2016 года, председатель Совета старейшин краевой Думы отмечал, что главная цель реформы состоит в том, чтобы получить «возможность сэкономить, соединив бюджеты  разных муниципалитетов в  бюджет городского округа, сократить ставки  глав сёл и сельских депутатов»[37].В качестве примера подобного объединения можно рассмотреть превращение в городской округ Советского муниципального района. Этот муниципалитет действительно частично имел признаки городского округа. В частности, центром района являлся основанный еще в 1785 году город Зеленокумск с населением 35501 человек (по данным БД ПМО на 2018 год). Однако территория бывшего района все равно слишком огромна для такого поселения: она превышает площадь, обозначенную городской чертой, почти в 67 раз. Возможность создания более малого по размерам ГО явствует еще и из того, что в одно поселение город Зеленокумск помимо самого города входит еще шесть поселений, которые вместе занимают территорию, выходящую далеко за пределы городской черты. Также на территории ГО есть другие крупные населенные пункты, которые могли бы стать центрами муниципальных районов. Например, это село Солдато-Александровское с населением 9516 человек (по данным Всероссийской переписи населения 2010 года), которое как раз находится в противоположной от Зеленокумска части ГО.Дисбаланс в составе округов хорошо виден на примере исторически сложившегося столичного Ставропольского ГО и нового Ипатовского ГО, созданного в 2017 году. Так, в Ставропольском ГО все населенные пункты находятся в пределах 15 км от центра главного города, тогда как в Ипатовском ГО число населенных пунктов с нормальной доступностью составляет всего 12,8%, а, что важнее, доля населенных пунктов с критической доступностью составляет целых 68,1%.Также в Ставропольском крае есть другие примеры странно организованных средних и малых городов, не связанные с включением в ГО больших сельских территорий. В частности, еще интересен для рассмотрения ГО город-курорт Железноводск. В состав округа входит всего два населенных пункта: Железноводск и Иноземцево. Причина их объединения в целом ясна –экономика обоих населенных пунктов держится на минеральных водах, находящихся рядом с Железноводском.Однако вызывает вопросы тот факт, почему центром муниципалитета является город-курорт Железноводск с численностью населения 24912 человек (по данным БД ПМО на 2018 год). При этом в ГО есть курортный поселок Иноземцево, в котором по тем же данным проживает 27502 человека, что делает его более населенным, чем центральный город. Странность организации территории еще больше усиливается тем, что исторически первым на данной территории возник именно поселок Иноземцево, основанный пришлыми проповедниками еще в 1801 году, тогда как город на территории нынешнего Железноводска сложился значительно позже, только к 1850-м годам.Теперь, после рассмотрения ситуации с городскими округами в Калининградской и Нижегородской областях, а также Ставропольском крае, стоит отдельно рассмотреть ситуацию, сложившуюся в Московской области. Как было упомянуто ранее, на положение в данном субъекте крайне сильно повлияла воля федеральных властей. Так, изменение границ субъектов проходило при участии непосредственно Совета Федерации и, похоже, по инициативе тогдашнего президента России Д. А. Медведева (Грачев, Попов, 2014).В результате за последние десять лет Московской областной Думой было внесено более сотни изменений в нормативно-правовые акты, которые выражались в создании, упразднении, объединении различных АТЕ и МО в регионе, а также изменении границ между ними.В Приложении представлена динамика изменения численности административных и муниципальных районов, а также городов областного подчинения и средних и малых городов в Московской области с 2007 по 2017 годы. По графику видно, как с административно-территориальным и муниципальным делением происходят схожие перемены: сокращается количество районов и растет число городов областного подчинения и средних и малых городов. Также заметно, что муниципальная структура меняется с определенным запозданием. Серьезные перемены в количестве АТД начали происходить в 2014 году, тогда как число муниципалитетов начало меняться через год. Это связано с тем, что, например, ГО образовывались, как правило, вокруг городов, которым ранее был передан статус городов областного подчинения, что говорит о вертикальном характере преобразования муниципалитетов в регионе.Об этом также можно судить по динамике изменения границ, создания и объединения ГО в Московской области за тот же период. Пики изменений пришлись на период с 2009 по 2011 годы и на 2017 год. Первый всплеск во многом объясняется подготовкой к проведению масштабного расширения Москвы за счет территорий Московской области, которое было инициировано на государственном уровне. Так, согласно официальному объяснению Правительства Москвы, данному в июле 2011 года, проведение реформы объяснялось, прежде всего, «оптимальным месторасположением этой территории для выполнения столичных функций Москвы», то есть проводилось для улучшения положения Москвы как субъекта РФ. Об этом также говорит то, что инициатором реформы были, прежде всего, мер Москвы Сергей Собянин и Правительство субъекта. Соответствующие преобразования муниципалитетов в Московской области, следовательно, проводились не по взаимной воле муниципалитетов, а согласно региональным предписанием. Отсутствие добровольности в данном случае могло привести к разрыву устоявшихся экономических и прочих связей на территории ГО, что, безусловно, негативно сказалось бы на его дальнейшем социально-экономическом развитии. Таким образом, пример Московской области показывает, как государственные власти могут напрямую влиять на изменение территориальной структуры средних и малых городов.В заключение данного параграфа, стоит заметить, что во всех перечисленных случаях городские округа создавались и упразднялись согласно воле государственных властей. Практически везде это приводило к складыванию неэффективных по тем или иным причинам территориальных форм ГО. Чаще всего это были излишне большие, «уездные» ГО, которые в качестве своего центра имели небольшие города или даже ПГТ, а иногда не имели четкого центра вовсе. С транспортной доступностью в регионах данной группы также были обнаружены проблемы. В среднем 46,7% населенных пунктов находились в зоне нормальной доступности, тогда как в зонах затрудненной и критической находилось по 26,6% и 26,7%, соответственно. В Ставропольском крае и вовсе встречались ГО, где в зоне нормальной доступности находилось менее 10% населенных пунктов. Развитость инфраструктуры в регионах данной группы также была весьма слабой, а ГО сильно различались по численности и составу населения.ЗаключениеДанная работа имела своей целью проанализировать существующую территориальную организацию средних и малых городов и предложить механизмы ее совершенствования. В ходе работы были сопоставлены понятия «город» и «городской округ» и выявлен факт того, что многие современные городские округа из состава Российской Федерации не в полной мере соответствуют сути понятия «городской округ».Тем самым, можно утверждать, что в последнее время происходит усиление вмешательства государства в процессы управления на местном уровне, что приводит к росту числа средних и малых городов. Было также показано, что реальные потребности населения чаще всего не учитываются при создании средних и малых городов. Устойчивой связи между числом изменений и оптимальностью территориальной структуры средних и малых городов найдено не было, однако было замечено, что в регионах, где территориальная организация средних и малых городов менялась часто, преобладают в основном сверхбольшие формы, тогда как в регионах с минимальным числом изменений чаще можно встретить сверхмалые, зажатые формы. На основе анализа существующей территориальной организации средних и малых городов, который продемонстрировал наличие определенных проблем в большинстве обследованных муниципалитетов, была составлена классификация реальных подтипов средних и малых городов. За основу классификации было взято уже сложившееся ранее в науке разделение средних и малых городов на «уездные», «поместные» и «острожные», которое было дополнено двумя новыми подтипами, а именно «анклавным» и «полицентричным». Также автором работы был дан ряд рекомендаций по совершенствованию территориальной организации средних и малых городов вообще и каждого подтипа в частности. Список литературыУказ «Об учреждении Губерний и о расписании к ним городов» от 18 декабря 1708 года, Спб., 1708Указ «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи» от 18 ноября 1775года, Спб., 1775«ЖалованнаяграмотанаправаивыгодыгородамРоссийскойИмперии» от 21 апреля 1785 года, Спб., 1785Положение «О губернских и уездных земских учреждениях» от 1 января 1864 года, Спб., 1864«Городовое положение» от 16 июня 1870, СПб., 1870Закон СССР от 09.04.1990 N 1417-1 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»«Конституция Российской Федерации» (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 N 154-ФЗ«Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 N 136-ФЗФедеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 N 131-ФЗ«Градостроительный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 N 190-ФЗБаженова О. И вновь о проблемах территориальной организации местного самоуправления в России // Муниципалитет. 2018. № 3. с. 26-29Бойков Д. В. Неопределенность муниципальной территориальной структуры: перспективы развития существующих вариаций средних и малых городов // Вопросы государственного и муниципального управления. 2011. № 3. с. 125-130