Опыт борьбы с нарушениями этических принципов и коррупцией в системе гражданской службы Европейского союза

Необходима международная антикоррупционная стратегия как комплекс политических, правовых и организационных мер, выполненная по условиям «лучшего пути»: комплексность, системность, непротиворечивость и минимизация усилий.Конкретизация коррупционных преступлений происходит в отношении государственных должностных лиц, членовнациональных государственных собраний, иностранных государственных должностных лиц и членов иностранных государственных собраний, представителей частного сектора, должностных лиц международных организаций, членов международных парламентских собраний, судей и должностных лиц международных судов. В числе преступлений Конвенция предусматривает использование служебного положения в корыстных целях, отмывание доходов от преступлений, связанных с коррупцией и операций со счетами.Эффективность антикоррупционной политики ЕС зависит не только от мер, принимаемых официальными структурами, но также и от усилий общественности. Результативность антикоррупционных мер с участием общественности была обозначена в итоговом документе онлайн конференции, которую провел Европейский Союз независимых журналистов в 2015 г. Материалы конференции стали доступны широкой общественности. Их публикацию только на русском языке по состоянию на 1 сентября 2015 г. просмотрело около 200 тысяч посетителей.В докладе секретаря Союза независимых журналистов М. Зеелига «О роли массмедиа и независимых журналистов в противодействии коррупции» было привлечено внимание к тому, что в современном мире невозможно эффективное развитие экономики, политических отношений без эффективной борьбы с коррупцией. Как заявил М. Зеелиг «Цели журналистских расследований - долговременное исследование предмета публикации, посвященной преступлениям, политическим скандалам, коррупции, отмыванию средств, легализации преступных доходов и пр., ориентированное на огласку. Гласность -наше оружие. Девиз нашей организации «глаза журналиста отражают мир, перо журналиста - улучшает его».Процесс реформирования Европейского Союза осуществляется постоянно. Участие общественности вносит в этот процесс свою значительную лепту, поэтому, на наш взгляд, так важно отметить основные направления этого реформирования.В целом властные структуры и общественность европейских стран осознают, что коррупция не только создает угрозу демократическим принципам, но и порождает недоверие к действенности законов, эффективности обеспечения прав человека, а также приводит к значительным препятствиям на пути социально-экономического развития населения отдельных стран и Европейского Союза в целом. Это делает необходимым постоянное наращивание усилий по предотвращению коррупции.Для повышения эффективности борьбы с коррупцией в европейских странах проводится активная работа по внедрению в сознание людей и их поведение понимания несовместимости этических норм с коррупционной деятельностью. Как отмечалось выше, это осуществляется различными методами, в том числе через средства массовой информации. Кроме того, существует необходимость признания криминального характера национальной и международной коррупции и отражения этого факта в законодательной базе европейских стран и Евросоюза в целом. Это, как было показано ранее, находится в незавершенном виде. Причем речь идет не только о состоянии законодательной базы, но и о координации усилий в практической реализации борьбы с коррупцией.3.2.Разработка мер по обеспечению соблюдения этических принципов и антикоррупционного законодательстваОдной из основных задач обеспечения соблюдения этических принципов и антикоррупционного законодательства является модернизация государственной службы, которая направлена на повышение ее эффективности и приведение ее в соответствие с изменившимися условиями функционирования сообществ в связи с изменениями в государствах - членах и на международной арене. Согласно разработанным авторами реформы документам, ее осуществление стало насущной необходимостью, поскольку принципы и основания функционирования единой государственной системы устарели и нуждались в коренном пересмотре. В частности, была высказана резкая критика практики, согласно которой продвижение по службе в администрации ЕС основывалось в первую очередь на выслуге лет на государственной службе или даже на фаворитизме, а не на критериях качества предоставляемых услуг и компетентности направляемых органов. Соответственно, именно эффективность и высокое качество административной деятельности становятся определяющими при оценке и / или аттестации сотрудников Государственной службы. Критерий качества и эффективности является основой для принятия конкретных мер, направленных на реструктуризацию функционирования государственной службы. Структура и номенклатура административных должностей, порядок их замещения и условия служебной карьеры чиновников кардинально меняются. Основные положения ОСЗ 1968 года предусматривали разделение всего административного персонала ЕС на четыре категории-A, B, C и D, которые, в свою очередь, были разделены на категории и эшелоны. Созданная в то время громоздкая структура практически изолировала эти категории друг от друга. Это резко ограничивало мобильность и саму возможность (и необходимость) перехода в более высокую категорию, поскольку основой для продвижения по службе и оплаты труда служащего был критерий стажа. От него зависели его зарплата и перспективы на более высокую должность. Такая система, по мнению разработчиков реформы, породила жесткость системы, ее сопротивление инновациям, стагнации и бюрократии. Соответственно, новый устав вводит ряд новшеств, призванных изменить сам дух построения и функционирования единой государственной системы. Упраздняется разделение персонала на четыре категории и вводится их разделение на две функциональные группы. Разделение основывается на качественных характеристиках, необходимых для выполнения соответствующих функций. В первую функциональную группу входят менеджеры-администраторы. (Сокращенно ADM). Одним из основных критериев допуска в эту группу является способность выполнять свои функции самостоятельно и творчески, а также предрасположенность к восприятию новых идей и навыков работы. Все это выявляется в ходе прохождения конкурса, исход которого зависит от допуска к работе. Функциональная группа администраторов делится на 16 категорий: от низшей-АДМ-16 до высшей-АДМ-1. В основном это менеджеры среднего и высшего звена. Зачисление в ту или иную категорию зависит от наличия определенного уровня диплома и практических, профессиональных навыков, приобретенных в ходе предыдущей работы. Шкала соответствующих образовательных требований отражена непосредственно в Уставе и приложении к нему. Ко второй функциональной группе относятся работники, выполняющие преимущественно исполнительские или дополнительные функции на техническом или несколько более высоком уровне. Она называется группой помощников. (Аббревиатура "АСТ"). Эта группа имеет 11 категорий. Высшие категории этой группы соответствуют начальной и средней категориям группы АДМ, начиная с АДМ-5. Низовые категории АСТ не имеют аналогов в группе АДМ. Таким образом, объединение или, точнее, сопоставление категорий возможно только в диапазоне от 5 до 11. Однако отметим, что высшие должности в аппарате ЕС занимают только лица, находящиеся в высших категориях: генеральный менеджер-АДМ-16; директор департамента-АДМ-15 и др. соответствие категории средней (от 5 до 11) предназначено для устранения иерархических барьеров при переходе из одной функциональной группы в другую. Новый устав сохраняет разделение персонала в зависимости от выслуги лет. Каждая категория (эшелон по предыдущей терминологии) имеет одну и ту же таблицу эшелонов. Она влияет на уровень заработной платы, но не играет определяющей роли в решении вопросов карьерного роста. В случае перехода сотрудника на более высокий уровень разделение начинается заново (с первого уровня), и только в некоторых случаях решается по Формуле 1+1. При этом оклад высшей категории начального эшелона, как правило, равен окладу должностного лица высшего эшелона предыдущей категории. Соответствующие оклады указаны в приложении к Уставу. Самым высоким является должностной оклад чиновника категории А-16. Его базовая зарплата пару лет назад была 14 822. 86 евро в месяц. В пределах высшей категории (эшелона) той же категории - 16094,86 евро. (Увеличение, в зависимости от стажа работы, составляет примерно 10%.) Разница в оплате труда по отношению к низовым категориям значительно возросла. Она стала гораздо более впечатляющей и достигла почти шестикратного или семикратного уровня. Базовая зарплата самой низкой категории была установлена на уровне 2325,33 евро в месяц. Условия отбора кадров и их профессионального совершенствования в процессе работы призваны повысить качество и эффективность функционирования системы Единого государственного экзамена. Зачисление на единый государственный экзамен производится на конкурсной основе. Устав устанавливает принципы и условия его осуществления. Одним из главных условий является открытость и прозрачность. Сообщения об открытых вакансиях публикуются в официальных изданиях и размещаются на сайте ЕС. Порядок проведения конкурса и требования к кандидатам по каждой функциональной группе и категории определяются уставом и специальным приложением. Требования к конкурсу не относится, однако, к самой высшей категории АДМ. Их по-прежнему заменяют результаты политических соглашений. Для участия в конкурсе необходим соответствующий уровень образования, который подтверждается необходимым сертификатом, а в некоторых случаях наличие профессиональных навыков и опыта. Этапы прохождения конкурса не изменились в основном-сдача досье, письменный и устный экзамены. Были подняты только требования к открытости и гласности. При наличии достаточных оснований результаты конкурса могут быть оспорены в административном или судебном порядке. В последнем случае соответствующая жалоба рассматривается специализированной судебной палатой, которая является частью общей судебной системы ЕС. В настоящее время это суд по делам государственной службы, созданный на основании решения Совета от 2 ноября 2004 года.Два важных фактора призваны повысить профессиональный уровень сотрудников. Во-первых, систематическое повышение квалификации. В Уставе и приложениях к нему определяются средние потребности в годовом прохождении соответствующей подготовки. Они делятся на категории и разделы, но обычно составляют не менее 10 дней в году для каждого. Общий объем бюджетных ассигнований на повышение квалификации также определяется ежегодно. Вторым важным фактором, введенным реформой, является регулярная мобильность персонала. Его разработчики, основываясь на эмпирических данных, пришли к выводу, что после примерно четырех лет пребывания на одном рабочем месте работа сотрудника становится рутинной. Стремление к инновациям и новым идеям, а следовательно, и дух творчества, начинают исчезать. Это негативно сказывается на практической деятельности. Соответственно, по истечении этого срока возникает необходимость смены места работы. Перевод может включать перевод в другой отдел, другой общий отдел или даже в другой орган или организацию при сохранении общего статуса сотрудника. Специальная программа должна следовать процедуре осуществления таких переводов. Одним из ее важнейших требований является максимальная прозрачность и четкое определение цели движения. Главным и главным критерием карьерного роста чиновников по новому уставу является не стаж работы, а качество выполняемых функций. Соответствующая оценка успешности работы дается в ходе аттестации, которая проводится не реже одного раза в два года. Специальные меры принимаются для обеспечения того, чтобы этот вид оценки был как можно более объективным, и для предотвращения административного произвола или давления. Для этого создается целая система консультативных органов и комитетов представителей работников, которые принимают активное участие в решении кадровых вопросов. При каждом из институтов и приравненных к ним органов создаются комитеты по кадрам (кадрам), представляющие интересы работников в управлении Институтом. Они обладают очень широкими полномочиями и могут вносить предложения по организации службы, улучшению условий труда, обеспечению социальных гарантий, etc.in для рассмотрения и разрешения конфликтных ситуаций создаются паритетные комиссии. Их состав и структура варьируются в зависимости от категории работников, о которых идет речь. Дисциплинарные комитеты также создаются на паритетной основе. Наконец, новый устав предусматривает создание Комитета по подготовке отчетов о аттестации работников. Его работа закрыта. Эти и другие аналогичные органы по специальным вопросам (инвалидность, профессиональная пригодность и др.) играют очень важную и активную роль в решении карьерных и дисциплинарных вопросов. Сотрудники организаций участвуют в решении вопросов оплаты труда, возмещения расходов, а также порядка назначения пенсий и пособий по инвалидности. Новым постановлением пенсионный возраст был повышен до 63 лет.ЗаключениеФундаментальный подход к борьбе с коррупцией заключается в устранении возможности коррупционного поведения. Например, если бюджет составляется, утверждается и исполняется по четким правилам и прозрачным процедурам, он вряд ли станет механизмом злоупотребления и личного обогащения. Но подход, ориентированный исключительно на изменение правил, сопровождающийся суровым наказанием за их нарушение, будет гораздо эффективнее, если он будет подкрепляться также укреплением морально-этических основ поведения.Антикоррупционная стратегия, если она основана только на разработке более совершенных правил и ужесточении наказаний для правонарушителей, часто бывает дорогостоящей и неэффективной: дорогостоящей из-за необходимости создания "правоохранительной инфраструктуры", заслуживающей доверия и реагирующей на все правонарушения без исключения; и неэффективной потому, что она может гарантировать только краткосрочный результат. Кроме того, в условиях, когда коррупция широко распространена и противодействие ей объявлено приоритетной государственной задачей и политизировано, вполне вероятно, что реальная борьба с коррупцией в массовом общественном сознании будет восприниматься как агитация.Общественное благо - это не только материальные ценности, но и общие идеалы. А если идеалы искажены, то общее благо пострадает. Очевидно, что в таких условиях успех антикоррупционных усилий напрямую зависит от моральных ценностей общества, способности каждого человека изменить тип правового и нравственного мышления.Безусловно, этическое регулирование, как и нравственное воспитание должностных лиц, является лишь одним из комплекса инструментов, способствующих укреплению законности в сфере государственного управления. Но это важный инструмент. Она направлена на создание и поддержание модели правильного поведения для тех, кто не замечен ни в нарушении этических императивов, ни в коррупционных преступлениях.Во многих случаях низкая эффективность борьбы с коррупцией обусловлена тем, что практически невозможно накапливать доказательства, сохранять конфиденциальность расследований, защищать свидетелей, помощников в борьбе с коррупцией и применять многие другие меры.Но даже если расследование успешно завершено, его эффективность снижается, поскольку законодательство европейских стран и Евросоюза в целом не содержит положений, допускающих не только конфискацию, но и лишение коррупционных доходов. Кроме того, во многих странах процент коррумпированных должностных лиц, обладающих иммунитетом как от следствия, так и от судебного решения, исключительно высок. Многочисленные попытки совершенствования законодательства, а также отдельные случаи его применения на практике в соответствии с нормами и принципами демократического общества зачастую "тормозятся" либо самими коррупционерами, сидящими в соответствующих законодательных и исполнительных структурах, либо их сообщниками.Не секрет, что уровень борьбы с коррупцией во многом зависит от недостаточной специализации не только отдельных органов и исполнителей, занимающихся борьбой с коррупцией, но и от их низкой квалификации. Кроме тогонеобходимо обеспечить эти структуры финансовыми, материальными и организационными ресурсами. В то же время законодательство и органы власти должны гарантировать прозрачность принимаемых решений и обеспечивать применение соответствующих дисциплинарных мер к должностным лицам, нарушающим требования кодексов этики профессионального поведения.Обеспечивая эффективность принимаемых государством мер, оно должно обеспечить, чтобы, создавая условия для эффективной работы структур, осуществляющих соответствующие аудиторские процедуры, общественность имела возможность влиять на их реализацию.СМИ должно быть гарантировано право свободно получать и распространять информацию по вопросам коррупции.Государство и общественные институты должны поощрять исследования коррупции различными способами, которые в настоящее время находятся на периферии научных публикаций. Международное сотрудничество особенно актуально не только во всех областях борьбы с коррупцией, но и в исследованиях по вопросам коррупции. Эффективность антикоррупционной политики ЕС зависит от включения антикоррупционных мер в общий процесс реформирования ЕС.В заключение можно отметить, что ЕС активно борется с коррупцией. Эта борьба приносит ощутимые результаты. Антикоррупционная экспертиза законов также является важным направлением борьбы с коррупцией. Несмотря на то, что некоторые положения антикоррупционного законодательства ЕС дублируют нормы, существующие в законодательстве отдельных стран, это в целом не снижает уровень эффективности борьбы с коррупцией в странах ЕС.Список используемых источников и литературыГневко А.В., Макроменко В.Д. Бездействие в правотворчестве и законодательном процессе: общетеоретический аспект // Ленинградский юридический журнал. 2017. N 3. Лаптева Л.Е., Юртаева Е.А. Этические правила противодействия коррупции // Российский юридический журнал. 2019. N 5. Левакин И.В., Шкарупин А.Г. Противодействие коррупции и юридическая наука // Теоретические и прикладные аспекты современной науки. Белгород, 2015. N 8 - 6. Оболонский А.В. Этика публичной сферы и реалии политической жизни. М., 2016. Охотский И.Е. Международные правовые стандарты противодействия коррупции и возможности его применения в России // Экономика. Государство. Общество. 2012. N 4; http://ego.uapa.ru/ru/issue/2012/04/15/.Реформа государственной службы: канадский опыт и российская действительность / Отв. ред. А.Г. Барабашев, С.В. Кабышев М.: Формула права, 2016. С. 114 - 130.Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы / Пер. с англ. О.А. Алякринского. М., 2016. С. 100.Савинский А.В. О криминализации профессиональных поборов // Безопасность бизнеса. 2018. N 6. С. 50.Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты / Под ред. О.А. Жидкова. М., 2017. Фуллер Л.Л. Мораль права / Пер. с англ. Т. Даниловой; под ред. А. Куряева. М., 2017. Sadri A., Rood T.L. Ethics in government: a survey of misuse of position for personal gain and its implications for developing acquisition strategy // Journal of Business Ethics. 1997. N 15. P. 1112.The Bribery Act. Guidance about procedures which relevant commercial organisations can put into place to prevent persons associated with them from bribing (section 9 of the Bribery Act 2010) (Ministry of Justice, March 2011). URL: https://www.justice.gov.uk/downloads/legislation/bribery-act-2010-guidance.pdf (дата обращения: 05.07.2019).Graycar A. Corruption: Classification and Analysis // Policy and Society. 2015. Vol. 34. P. 89.The Anti-Corruption Plain Language Guide by Transparency International (July, 2009). P. 14. URL: https://www.transparency.org/whatwedo/publication/the_anti_corruption_plain_language_guide (дата обращения: 05.07.2019).Political Corruption: Concepts and Contexts / Ed. by A. Heidenheimer, M. Johnstin. 3rd ed. N.Y., 2002. P. 281.The Constitution of Socialist Republic of Vietnam (was adopted on November 28, 2013). URL: https://vietnamnews.vn/politics-laws/250222/the-constitution-of-the-socialist-republic-of-viet-nam.html#Jev2KXp1I3tWOWvy.97 (дата обращения: 05.07.2019).