Соотношение принципов законности и целесообразности в организации деятельности прокуратуры

Н.А. Игонина указывает, что «обозначение на конституционном уровне в качестве отдельных самостоятельных функций надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов и надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина поставило точку в научной дискуссии относительно места и значения надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина». По мнению С.П. Щербы и Т.А. Решетниковой, «система функций прокуратуры, закрепленная в ч. 1 ст. 129 Конституции, включает три надзорные функции прокуратуры с учетом их иерархии: 1) надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов; 2) надзор за соблюдением прав и свобод -человека и гражданина; 3) уголовное преследование». А.Ю. Винокуров с учетом канонов науки о прокурорской деятельности, а также положений Федерального закона от 09.11.2020 № 367-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», принятого во исполнение рассматриваемых конституционных новелл, обосновывает отнесение надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов и надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина к отраслям функции прокурорского надзора. Согласимся с этой точкой зрения на основании анализа действующих положений закона о прокуратуре, в которых дополнительная регламентация надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина после внесения изменений в Конституцию РФ не осуществлена. Особенно аргументированной данная позиция становится при рассмотрении таких направлений деятельности, как надзор за исполнением законов судебными приставами, надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, в рамках которых прокуроры руководствуются положениями, определяющими полномочия по надзору за исполнением законов (например, при принесении протестов и внесении представлений - ст. 23, 24 закона о прокуратуре, при запросе информации - ст. 22). Следует отметить, что название отрасли (подфункции) «надзор за исполнением законов» в абз. 2 п. 2 ст. 1 и гл. 1 разд. III закона о прокуратуре не соответствует сформулированному в ч. 1 ст. 129 Конституции РФ - «надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов» - и требует рассмотрения вопроса, в том числе с учетом проработки механизма реализации полномочий по надзору за соблюдением Конституции РФ, о внесении изменений в закон о прокуратуре. Отнесение иных направлений деятельности прокуратуры к функциям или иным направлениям (участкам), как уже отмечалось, также является предметом многочисленных дискуссий. Например, М.С. Шалумов, Н.Э. Шалумова, В.Б. Ястребов, как и автор настоящей статьи, рассматривают участие в правотворческой деятельности в качестве функции современной российской прокуратуры, А.Ю. Винокуров относит такое участие к иным направлениям (участкам) деятельности и т.д. Между тем рассмотрение представительства и защиты интересов Российской Федерации в межгосударственных органах и международных (межгосударственных) судах в качестве ненадзорной функции прокуратуры (международное сотрудничество) также неоднозначно, поскольку законодатель включил новое направление деятельности не в ст. 2 (Международное сотрудничество), а в ст. 1 закона о прокуратуре. При этом деятельность по обеспечению в пределах компетенции Генеральной прокуратуры Российской Федерации представительства и защиты интересов Российской Федерации в межгосударственных органах, иностранных и международных (межгосударственных) судах, иностранных и международных третейских судах (арбитражах) является функцией и задачей Главного управления международно-правового сотрудничества Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Представляется, что сложившаяся ситуация, касающаяся отнесения тех или иных направлений деятельности прокуратуры к ее функциям, обусловлена отсутствием соответствующего законодательного регулирования. В законе о прокуратуре используется понятие «функция» в п. 1 ст. 1, ст. 3, п. 2 ст. 6, ст. 22, 27 и некоторых других, однако не раскрывается его содержание, не закрепляется система функций прокуратуры. Виды деятельности прокуратуры законодатель определяет посредством слов «осуществляет» и «участвует», например, осуществляет надзор за исполнением законов, участвует в рассмотрении дел судами, принимает участие в правотворческой деятельности (ст. 1 закона о прокуратуре). При этом правильно построенная система функций во взаимосвязи и взаимообусловленности ее элементов необходима для осуществления эффективной деятельности. Под функциями прокуратуры понимают ее основные направления деятельности, роль, выполняемую прокуратурой, а также ее общие обязанности с учетом особенностей правового статуса, назначения и места в государственном механизме. Мы придерживаемся следующего определения функции прокуратуры - это «такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств их реализации». Раскрывая понятие функции прокуратуры через отражение ее социального назначения, можно проследить эволюцию и трансформацию данного института. Кроме того, понимая, что социальное предназначение конкретного государственного органа предопределено функциями государства, выполнение которых на данный орган возложено, поддерживаем позицию В.Г. Бессарабова о том, что понятие функции государственных органов - это, во-первых, определенный элемент системы функций государства и, вовторых, способ выявления последних, поскольку функции государства реализуются в опосредованных формах, а именно в результате осуществления государственными органами непосредственно своих функций. Функции государственных органов по своему содержанию подчинены функциям государства, их целям и требованиям. Для рассмотрения вопроса о функциональной составляющей деятельности конкретного органа важное значение имеет установление его места в системе государственного механизма. Длительное время вопрос определения места прокуратуры Российской Федерации в системе государственных органов остается дискуссионным. По мнению С.П. Щербы и Т.А. Решетниковой, «в Конституции РФ попрежнему нормативно не закреплен правовой статус прокуратуры РФ. Этот единый федеральный централизованный орган государственной власти не признан самостоятельным на основе принципа разделения властей и не включен в ст. 10 и 11 Конституции РФ в число органов, осуществляющих государственную власть». Обращает на себя внимание, что вопросы деятельности прокуратуры урегулированы Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», тем самым прокуратура рассматривается как орган, осуществляющий публичную власть. Определение понятия единой системы публичной власти, данное в ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 08.12.2020 № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации», позволяет отнести к органам, входящим в единую систему публичной власти, прокуратуру Российской Федерации. Однако организационно-правовое, функциональное и финансово-бюджетное взаимодействие прокуратуры с органами государственной власти и органами местного самоуправления с координирующей ролью Правительства Российской Федерации и Государственного Совета не соответствует назначению деятельности прокуратуры, поэтому вопрос о ее правовом статусе в контексте изменений законодательства требует дополнительной регламентации. При выработке соответствующих предложений представляется необходимым учесть позицию ученых, согласно которой основная особенность прокуратуры заключается в специфике взаимодействия с другими органами различных ветвей государственной власти, которая порой и препятствует восприятию ее места и роли в конституционной системе разделения властей. Упрощенный подход в понимании теории разделения властей приводит толкователей к заблуждению относительно необходимости определить, к какой ветви власти относится каждый государственный орган, между тем этого не требуется. Не относясь ни к судебной, ни к законодательной, ни к исполнительной ветвям власти, прокуратура согласованно действует во всех трех ветвях власти, имея при этом свои полномочия, свои функции и свое назначение. Именно в этом проявляется своеобразие правового статуса прокуратуры и ее отличие от иных государственных структур и обеспечивается поддержание эффективного механизма сдержек и противовесов, конструктивного равновесия разделенных властей. Таким образом, в целях реализации конституционных изменений возникает необходимость рассмотреть характер и методы участия прокуратуры Российской Федерации в выполнении функций государства, раскрыть пробелы и противоречия в правовом регулировании в целях выработки и обоснования путей его совершенствования. К примеру, посредством определения в законе о прокуратуре системы функций прокуратуры на основании Конституции РФ с учетом возложенных государством задач для обеспечения последовательности организации и деятельности прокуратуры как целого организма, а также для понимания значения его отдельных элементов и повышения эффективности реализации предоставленных полномочий. В связи с этим необходимо дополнить ФЗ № 2202-1 статьей 41 «Принцип законности в деятельности прокуратуры Российской Федерации», которая будет состоять из трех частей: 1. Прокуратура Российской Федерации, обеспечивая верховенство закона, гарантирует единство и укрепление законности, путем осуществления своей деятельности в точном соответствии с Конституцией Российской Федерации и другими законами Российской Федерации при неукоснительном соблюдении закрепленных законом прав и интересов личности, общества, государства. 2. Прокуратура Российской Федерации не вправе применять федеральные законы противоречащие Конституции Российской Федерации. 3. Прокуратура Российской Федерации, при установлении факта несоответствия федерального закона или иного нормативного правового акта Конституции Российской Федерации, с целью устранения существующих противоречий, применяет меры прокурорского реагирования на основании и во исполнение закона. Меры прокурорского реагирования должны быть обоснованными и мотивированными». Гарантией реализации принципа независимости является ст. 5 закона о прокуратуре, закрепившая недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора. Согласно этой статье воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность, в том числе и уголовную (ч. 2, 3 ст. 294 УК РФ).Таким образом, во все периоды исторического развития прокуратуры России принцип независимости служил организационной основой деятельности прокуроров, отвечая задачам обеспечения законности.Таким образом, что реализация принципа целесообразности в деятельности прокуратуры является необходимым условием для достижения основной цели ее деятельности – обеспечения верховенства закона, защиты прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства, в связи с чем данный принцип должен получить свое отражение в Законе о прокуратуре.ЗаключениеОтечественная прокуратура имеет глубокие исторические корни и вековые традиции. Три столетия российская прокуратура, пережив смену общественноэкономических формаций, форм государственного устройства и политических режимов, служит оплотом законности и правопорядка нашего многонационального и многоконфессионального общества. Для современной российской прокуратуры, реформированной к потребностям правового государства и сфокусированной на защите прав и свобод человека и гражданина, характерно вместе с тем сохранение своей генетической петровской сущности. До недавнего времени на конституционном уровне данный принцип независимости находил своё отражение в порядке назначения на должность Генерального прокурора РФ – в соответствии с ч. 2 ст. 129 Конституции РФ [1] Генеральный прокурор Российской Федерации, его заместители назначались и освобождались от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации. В таком порядке назначения на должность одного из высших должностных лиц государства находил отклик один из краеугольных камней функционирования правового государства (коим, согласно ст. 1 Конституции и является Российская Федерация) – наличие между различными ветвями власти системы сдержек и противовесов, не позволяющих одной из ветвей иметь очевидное преимущество над другими. Именно в результате договора, взаимодействия между Президентом, как главой государства, и Советом Федерации, представляющим власть законодательную, и именно на компромиссе различных ветвей власти зиждилась независимость прокуратуры. Некоторыми исследователями особый статус прокуратуры как государственного органа предлагалось подчеркнуть, обеспечив участие судебных органов власти в назначении на должность Генерального прокурора РФ.Список используемой литературыАгапов П. В. Экстремизм. Стратегия противодействия и прокурорский надзор. Монография. — М.: Проспект, 2019. 432 с.Акчурин А. В., Легостаев С. В. Прокурорский надзор в схемах. Учебное пособие. — М.: Проспект, 2020. 96 с.Бобров В. К. Прокурорский надзор. Учебник и практикум для СПО. — М.: Юрайт, 2019. 212 с.Винокуров А. Ю., Винокуров Ю. Е. Прокурорский надзор. Практикум. Учебное пособие для СПО. — М.: Юрайт, 2019. 182 с.Винокуров А. Ю., Винокуров Ю. Е. Прокурорский надзор. Учебник. — М.: Юрайт, 2020. 380 с.Винокуров А. Ю., Винокуров Ю. Е. Прокурорский надзор. Учебник для вузов. — М.: Юрайт, 2019. 380 с.Дытченко Г. В. Развитие прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности. (Бакалавриат, специалитет, магистратура, аспирантура). — М.: 2020.Зюбанов Ю.А. Комментарий к Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации" (постатейный). М.: Проспект, 2018. 400 с.Кириллова Н.П. Прокурорский надзор. Учебник и практикум. — М.: Юрайт, 2019. 330 с.Паламарчук А. В., Бут Н. Д. Прокурорский надзор за исполнением законов в деятельности правоохранительных органов вне уголовно-правовой сферы. — М.: Проспект, 2015. 560 с.Прокурорский надзор. Учебник для вузов. В 2-х томах. Том 2. Особенная и специальная части под ред. Капинус О. С. — М.: Юрайт, 2019. 420 с.